Deutsche Blauhelme in Afrika-Transkript

Herzlich willkommen zu „Angelesen“, dem Buchjournal des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr. Heute stellen wir Ihnen das Buch von Torsten Konopka „Deutsche Blauhelme in Afrika. Die Bundesrepublik Deutschland und die Missionen der Vereinten Nationen Anfang der 1990er Jahre“ vor. Es erschien 2023 im Verlag Vandenhoeck & Ruprecht in Göttingen. Auf 780 Seiten geht der Autor den Fragen nach, warum die Bundesregierung ab Ende der 1980er Jahre begann, sich mit Polizisten und Soldaten an Missionen der Vereinten Nationen zu beteiligen und warum sie nur einige wenige VN-Missionen in Afrika personell unterstützte, andere, zur selben Zeit auf dem afrikanischen Kontinent durchgeführte Missionen aber nicht. Der Analyse zugrunde liegt die Annahme, dass die Bundesregierung kein monolithischer Akteur ist, also nicht aus einem Guss besteht und sie dementsprechend auch kein gesamtstaatliches Interesse vertritt. Der Autor geht vielmehr davon aus, dass die unterschiedlichen Bundesressorts, die an den Entscheidungsprozessen zur möglichen Beteiligung an VN-Missionen mitwirkten, jeweils eigene Interessen besaßen und diese gegenüber den anderen Ministerien in einem meist sehr komplexen Aushandlungsprozess vertraten. Am Ende dieses Aushandlungsprozesses stand immer ein Kompromiss. Dieser war meist der kleinste gemeinsame Nenner und nicht unbedingt die beste Antwort zur Lösung einer außenpolitischen Herausforderung. Unter Heranziehung einer breiten Auswahl an Ministerialakten aus dem Bundesarchiv und dem Politischen Archiv des Auswärtigen Amtes betrachtet der Autor vor diesem theoretischen Hintergrund die Aushandlungsprozesse in der Bundesrepublik Deutschland, die Anfang der 1990er Jahre zur Beteiligung beziehungsweise zur Nichtbeteiligung an zehn auf dem afrikanischen Kontinent durchgeführten VN-Missionen führten. Dies waren die VN-Missionen in Namibia (UNTAG), in Angola (UNAVEM und UNAVEM II), in der Westsahara (MINURSO), in Mosambik (ONUMOZ), in Somalia (UNOSOM und UNOSOM II), in Ruanda (UNOMUR und UNAMIR) sowie in Liberia (UNOMIL). In der Rekonstruktion der nationalen Entscheidungsfindungsprozesse werden vor allem folgende Ministerien betrachtet: das Auswärtige Amt, das in außenpolitischen Fragen die Federführung besitzt, das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) sowie das Bundesministerium des Innern (BMI), die mit der Bundeswehr beziehungsweise dem Bundesgrenzschutz bei einer möglichen Beteiligung Personal und Material bereitstellen konnten, das Bundeskanzleramt (BKAmt), das die Richtlinienkompetenz über die politische Grundausrichtung der Bundesregierung besitzt, sowie das Justiz- und das Finanzministerium, deren Meinung bei anstehenden Beteiligungen ebenfalls eingeholt werden musste. Bei seiner umfangreichen Analyse kommt der Autor zu dem Schluss, dass die genannten sechs Ministerien jeweils eigene Interessen und Positionen hinsichtlich der Entsendung des Bundesgrenzschutzes beziehungsweise der Bundeswehr in VN-Missionen ins Ausland vertraten. Das Auswärtige Amt wollte schon seit den 1970er Jahren eine stärkere Rolle in den Vereinten Nationen spielen. Dies habe vor allem daran gelegen, dass das Bundeskanzleramt insbesondere europapolitische Angelegenheiten zunehmend in eigener Regie verhandelt habe. Im Rahmen der Vereinten Nationen hätte das AA dagegen freies Spiel gehabt und versucht, sich und seine Idee einer „Weltinnenpolitik“ zu verwirklichen. Dies führte 1992 unter dem damaligen Außenminister Klaus Kinkel zur öffentlichen Ankündigung, dass die Bundesrepublik Deutschland einen ständigen Sitz in einem reformierten VN-Sicherheitsrat übernehmen wolle. Um diesem Wunsch Legitimation zu verleihen, waren die deutschen Diplomaten bestrebt, möglichst viele VN-Missionen personell zu unterstützen. Hierdurch sollten möglichst viel Mitsprache und Ansehen in den Vereinten Nationen generiert werden. Die Entsendung der Bundeswehr war dabei jedoch nur ein mögliches Instrument des Auswärtigen Amts unter vielen und bei Weitem nicht das favorisierte. Letzteres lag vor allem an der ablehnenden Grundhaltung des langjährigen Außenministers Hans-Dietrich Genscher. Allein aufgrund seiner eigenen Erfahrungen im Zweiten Weltkrieg lehnte es Genscher ab, deutsche Soldaten ins Ausland zu entsenden. Zudem hatte Genscher seit den 1980er Jahren öffentlich die Meinung vertreten, das Grundgesetz lasse Einsätze der Bundeswehr im Ausland nicht zu. Vor einer Änderung des Grundgesetzes, die zur Wahrung der Glaubwürdigkeit des Ministers und des Auswärtigen Amts gebraucht wurde, tat sich das AA daher schwer, deutsche Militärs ins Ausland zu entsenden. Nur weil es mit der Beteiligung an VN-Missionen eigene Interessen verband und sich hierdurch größere Mitsprache im Rahmen der Weltorganisation erhoffte, kamen nach 1990 immer häufiger Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr im VN-Rahmen zum Einsatz, ohne dass diese Beteiligungen vom AA als Einsätze bezeichnet worden wären. Für eine grundgesetzliche Klarstellung sorgte nämlich erst das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994. Damals erklärten die Richter in Karlsruhe Entsendungen der Bundeswehr ins Ausland für rechtmäßig, wenn diese im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit erfolgten und der Bundestag der Entsendung zuvor zustimmte. Selbst besaß das AA allerdings weder das nötige Personal noch das Material oder die finanziellen Mittel, um sich in größeren Stil an VN-Missionen zu beteiligen. Hierfür war es auf das BMVg und/oder das BMI angewiesen, die mit der Bundeswehr und dem Bundesgrenzschutz über die nötigen Ressourcen verfügten. Das Bundesministerium der Verteidigung besaß jedoch einen vollkommen anderen Fokus als das Auswärtige Amt. Der wichtigste Bezugspunkt des BMVg und der Bundeswehr war zweifellos die NATO. Die USA waren ihr wichtigster Partner. Oberstes Ziel des BMVg war es daher, ein verlässlicher Partner im Bündnis zu sein. Dies galt umso mehr nach den Erfahrungen des Zweiten Golfkriegs von 1990/91. Nicht noch einmal wollten das BMVg und die Bundeswehr tatenlos zusehen, wenn ihre engsten NATO-Partner international militärisch zum Einsatz kamen. Aus diesem Grund strebte das BMVg das volle Spektrum an Auslandseinsätzen an; also nicht nur im Rahmen der Vereinten Nationen wie es das Auswärtige Amt oder auch die oppositionelle SPD nach einer Änderung des Grundgesetzes gerne gehabt hätten, sondern auch im Rahmen der NATO oder der Westeuropäischen Union (WEU) und gegebenenfalls auch ohne VN-Mandat. Im Interesse des BMVg lagen daher nur solche VN-Missionen, an denen sich auch seine NATO-Partner substanziell beteiligten. Andere VN-Missionen lagen dagegen nicht im direkten Interesse des BMVg. Dies umso weniger, nachdem die SPD im Sommer 1992 Klage vor dem Bundesverfassungsgericht gegen die Entsendung der Marine in die Adria eingereicht hatte. Um den Ausgang des Gerichtsverfahrens nicht negativ zu beeinträchtigen, wog das BMVg fortan sorgfältig ab, ob Auslandsverwendungen in seinem Interesse lagen. Andernfalls lehnte es neue Auslandsentsendungen der Bundeswehr ab. Dies führte zum Beispiel dazu, dass die Bundeswehr im Herbst 1992 nicht in die VN-Mission UNOSOM nach Somalia entsandt wurde. Erst als seine engsten NATO-Partner im Dezember 1992 militärisch in Somalia intervenierten, sah sich auch das deutsche Verteidigungsministerium unter Zugzwang und plante mit der Entsendung bewaffneter deutscher Soldatinnen und Soldaten in die VN-Mission UNOSOM II die bis heute noch immer größte Beteiligung an einer VN-Mission aus. Das BMI als zweites Ressort, das Material und Personal für VN-Beteiligungen bereitstellen konnte, hatte grundsätzlich keine eigenen Interessen im Ausland. Oberste Priorität für das BMI war die Schonung seiner begrenzten Ressourcen. Einen Ersatz für die Bundeswehr wollte das BMI mit dem Bundesgrenzschutz nie sein. Aus diesem Grund wäre die erste VN-Beteiligung deutscher Sicherheitskräfte, die Entsendung von 50 Beamten des Bundesgrenzschutzes 1989/90 nach Namibia, auch fast nicht zustande gekommen. Der damalige Innenminister Wolfgang Schäuble verknüpfte seine Zustimmung zur Entsendung des BGS nämlich mit einer Grundsatzentscheidung des Bundeskabinetts über die zukünftige Entsendung der Bundeswehr ins Ausland, die im Rechtsverständnis des AA erst nach einer Änderung des Grundgesetzes möglich werden sollte. Nur weil das BMI vom AA und dem Bundeskanzleramt unter Druck gesetzt wurde, stimmte es letztlich der Entsendung des BGS nach Namibia ohne parallele Grundsatzentscheidung zur Entsendung der Bundeswehr in VN-Missionen zu. Dass das BMI im Anschluss auch Beamte nach Kambodscha oder in die Westsahara entsandte, lag an den positiven Erfahrungen, die es in Namibia gesammelt hatte. Auslandsbeteiligungen galten fortan als Möglichkeit, den Dienst im BGS attraktiver zu gestalten. Mit den neuen Konflikten in Südosteuropa stieß das BMI hinsichtlich von Auslandsbeteiligungen jedoch schon bald an seine Grenzen. Der Einsatz der Polizeien einzelner Bundesländer und die Abkehr von VN-Missionen in Afrika waren die Folgen. Im Bundeskanzleramt lag der Fokus nach 1990 derweil insbesondere auf der Vertiefung der europäischen Integration und der stärkeren Kooperation mit seinem westlichen Nachbarn Frankreich. Die Aufstellung einer deutsch-französischen Brigade oder des Eurokorps waren im militärischen Bereich die sichtbarsten Belege. Um diese auch einsetzen zu können, strebte das BKAmt nach der vollen Bandbreite an Auslandseinsätzen. Eine Beschränkung auf VN-Missionen sollte es nicht geben. Letzteres lag auch daran, dass die Vereinten Nationen für Bundeskanzler Helmut Kohl von untergeordneter Bedeutung waren. In den Entscheidungen zur Teilnahme beziehungsweise zur Nichtteilnahme an VN-Missionen nahm das Bundeskanzleramt daher so gut wie nie eine Führungsrolle ein. Allenfalls bei der Entscheidung zur Entsendung der Bundeswehr nach Somalia Ende 1992 agierte das BKAmt koordinierend. Im Frühjahr 1993 wies es das AA und das BMVg an, die Beteiligung unter allen Umständen zu realisieren. Bereits Mitte Dezember 1992 hatte Bundeskanzler Helmut Kohl die Entsendung der Bundeswehr nach Somalia gegenüber der Öffentlichkeit nämlich selbst angekündigt, sodass seine die Glaubwürdigkeit auf dem Spiel stand. Auf dem Gebiet der Vereinten Nationen ließ das BKAmt dem AA ansonsten aber freies Spiel und schaltete sich offenbar nicht stärker in die Entscheidungsprozesse ein; so zumindest die Einschätzung des Autors nach Auswertung der Akten. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) nahm grundsätzlich eine ablehnende Haltung ein, wenn Auslandsbeteiligungen mit zusätzlichen Kosten verbunden waren. Lediglich im Falle von Somalia war das BMF bereit, zusätzliche finanzielle Mittel bereitzustellen. Hier ging es um das Ansehen der Bundesrepublik als verlässlicher Partner. Bei den restlichen Beteiligungen sollten das AA, das BMVg und/oder das BMI mit ihrem vorhandenen Budget auskommen, so die Meinung der Finanzexperten. Das Bundesministerium der Justiz (BMJ) nahm Anfang der 1990er Jahre ebenfalls eine sehr zögerliche Haltung gegenüber Auslandsbeteiligungen der Bundeswehr ein. Dies verwundert, war doch das BMJ zwischen 1975 und 1982 das einzige Ressort, das Beteiligungen der Bundeswehr an Missionen der Vereinten Nationen als vom Grundgesetz gedeckt hielt. Erst 1982 war das BMJ auf die Linie der anderen Ressorts umgeschwenkt. Insbesondere unter Ministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger verfolgte das FDP-geführte BMJ Anfang der 1990er Jahre dann die Linie der liberalen Partei, wonach Auslandseinsätze der Bundeswehr erst nach einer Grundgesetzänderung möglich werden sollten. Zudem wollte das BMJ keine Auslandsbeteiligungen der Bundeswehr unterstützen, die das Urteil der Richter gegebenenfalls negativ hätten beeinflussen können. Auch aufgrund der Bedenken des BMJ kam im Frühjahr 1994 die Bundeswehr daher nicht zur Unterstützung der VN-Mission UNAMIR in Ruanda zum Einsatz, wo während eines Genozids zwischen 500.000 und einer Million Menschen getötet wurden. Dass das BMVg seit einigen Jahren dennoch eine Einsatzmedaille UNAMIR verleiht, deutet auf den dringenden Bedarf hin, die ersten Auslandsentsendungen der Bundeswehr umfangreich zu erforschen.Resümierend vertritt der Autor die Auffassung, dass es - gegensätzlich zur vorherrschenden Meinung in der überwiegend politik- und sozialwissenschaftlichen Literatur - nie eine Gesamtstrategie der Bundesregierung zur schrittweisen Entsendung deutscher Sicherheitskräfte ins Ausland gegeben hat. Auf der Ebene der Bundesregierung gab es keine abgestimmte „Salamitaktik“, die deutsche Gesellschaft und die deutschen Sicherheitskräfte langsam an Auslandsverwendungen zu gewöhnen. Derartige Vorstellungen lassen sich lediglich im BMVg finden. Der Autor plädiert daher dafür, die Anfänge der bundesdeutschen Einsatzgeschichte ressortabhängig zu betrachten und die Bundesregierung nicht als einen gefestigten Akteur zu sehen. Nach Auswertung der Ministerialakten entsteht derweil ein Bild, wonach die ersten Auslandsentsendungen der Bundeswehr im Rahmen der Vereinten Nationen allesamt reaktiv und jeweils auf Grundlage von Einzelfallentscheidungen getroffen wurden. Ressortegoismen hätten die Entscheidungen dominiert, und nicht Norm- oder Wertvorstellungen. Entsprechend scheinen die Einsatzorte der ersten deutschen VN-Beteiligungen – mit Ausnahme von der ehemaligen deutschen Kolonie Namibia – grundsätzlich austauschbar gewesen zu sein. Auch entsprachen die von den Bundesressorts gegenüber den Vereinten Nationen angezeigten Fähigkeiten nicht immer dem Bedarf der Weltgemeinschaft. Die deutschen Entscheidungen waren vielmehr durch politische und finanzielle Vorbehalte geprägt und orientierten sich nicht daran, was mit den eingesetzten Fähigkeiten im Einsatzland erreicht werden sollte. Letzten Endes scheint die wesentliche Voraussetzung für eine personelle Beteiligung an einer VN-Mission Anfang der 1990er Jahre die Zustimmung des BMVg beziehungsweise des BMI gewesen zu sein. Nur diese beiden Ressorts konnten ausreichend Personal und Material bereitstellen. Wenn diese Ministerien keine Interessen an einer speziellen VN-Mission besaßen, hatte das Auswärtige Amt nur wenige Möglichkeiten, seine eigenen Interessen durchzusetzen. Im Hinblick auf VN-Beteiligungen blieb es abhängig von den personal- und materialbereitstellenden Ressorts. Dies lag auch daran, dass das Bundeskanzleramt in dieser Frage so gut wie nie eine Führungsrolle einnahm und das BMVg oder das BMI bei einer ablehnenden Haltung überstimmt hätte. Die Publikation von Torsten Konopka liefert detaillierte Informationen über einige der ersten Auslandsentsendungen der Bundeswehr und des Bundesgrenzschutzes. Die dargelegte Analyse bietet eine gute Grundlage, um spätere Auslandsverwendungen im Kosovo, in Afghanistan oder in Mali besser verstehen zu können. Die Publikation kann jedoch nur ein erster Aufschlag zur Erforschung der ersten Auslandseinsätze der Bundeswehr und des Bundesgrenzschutzes sein. Mit Ablauf der gesetzlichen Schutzfrist werden in den nächsten Jahren weitere Untersuchungen möglich. Das Buch „Deutsche Blauhelme in Afrika“ zeigt, dass die Beschäftigung mit den ersten Auslandsentsendungen deutscher Sicherheitskräfte notwendig ist und bekannte Narrative gegebenenfalls zu überdenken sind.