State-Building. Die Rolle von Streitkräften am Beispiel der Bundeswehr in Afghanistan.

Herzlich willkommen zu Angelesen dem Buchjournal des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr, heute zum Werk von Michael Bartscher, „State-Building. Die Rolle von Streitkräften am Beispiel der Bundeswehr in Afghanistan“.

Michael Bartscher war Brigadegeneral der Luftwaffe. Sein Dienst führte ihn zwischen 2010 und 2015 in verschiedenen Verwendungen mehrfach nach Afghanistan. Der nach 20 Jahren im Jahr 2021 beendete Afghanistan-Einsatz ließ Bartscher auch nach seinem Dienstzeitende nicht los. Das vorliegende Werk stellt seine 2024 erschienene Dissertation dar, in der er den Beitrag der Bundeswehr zum bislang umfang- und verlustreichsten Einsatz ihrer Geschichte ausführlich untersucht. Dabei nimmt er auf deutscher wie auf internationaler Ebene die maßgebenden Institutionen und Akteure in den Blick.
Welche Lehren lassen sich aus dem Zusammenwirken der Bundeswehr in Afghanistan mit den Truppen der anderen an ISAFInternational Security Assistance Force (International Security Assistance Force) bzw. RS (Resolute Support) beteiligten Staaten und den Angehörigen ziviler deutscher Dienststellen, die am Hindukusch tätig waren, im Hinblick auf künftige vergleichbare Einsätze ziehen? Welche Lehren lassen sich aus der Art und Weise ziehen, in der Bundesregierung und Bundestag institutionell und in der Außendarstellung gegenüber der deutschen Öffentlichkeit mit den Einsätzen ISAFInternational Security Assistance Force und Resolute Support umgegangen sind? Auf diese Fragen sucht die vorliegende Arbeit Antworten.    
Die Quellenbasis für das vorliegende Werk bilden neben offiziellen Dokumenten u. a. der Vereinten Nationen, der NATONorth Atlantic Treaty Organization und der Bundesregierung die Protokolle der Plenardebatten des Bundestags zu den jeweiligen Einsatz-Mandaten. Bartscher räumt ein, dass die schriftliche Quellenlage bis auf Weiteres unvollständig bleiben muss, weil die allgemeine Sperrfrist von 30 Jahren für Archivgut es nicht erlaubt, „die Dokumentation der verantwortlichen Ressorts für diesen Einsatz einzusehen“. Daher lag es nahe, ergänzend Personen zu befragen, die von Amts wegen mit Planung, Organisation und Durchführung des Einsatzes befasst waren. 88 Personen erhielten in diesem Zusammenhang einen entsprechenden Fragebogen, darunter 55 aus dem Geschäftsbereich des BMVgBundesministerium der Verteidigung. Immerhin 61 von 88 Befragten sandten diesen auch ausgefüllt zurück, so dass die daraus resultierenden Erkenntnisse in Bartschers Werk Berücksichtigung finden konnten.
Einleitend referiert Bartscher in seiner Arbeit den Stand der politikwissenschaftlichen Forschung zum Thema State-Building. State-Building sei, so die zentrale Erkenntnis, nur erfolgversprechend, wenn „der Wille zur Veränderung nicht durch externe Akteure verordnet“ werde, sondern „vom fragilen Staat selbst“ ausgehe. Den angelsächsischen Sprachgebrauch aufgreifend, spricht der Autor von einer Vision, die es zu entwickeln gelte. Diese Vision vom zu erstrebenden Zustand des fragilen Staats, in diesem Fall also Afghanistans, „muss sich an demokratischen Normen und Standards orientieren sowie an historischer Erfahrung, kulturellen Besonderheiten und insbesondere an der Bedrohungslage des zu reformierenden Staats“. Soweit die Umschreibung in der Theorie;
Bei Betrachtung der Praxis legt Bartscher dann schonungslos Defizite offen, die das Engagement am Hindukusch von Anfang an prägten und stellt seine Analyse zur Diskussion. Es ging demnach ab den Terroranschlägen vom 11. September 2001 politisch um die Demonstration von Bündnissolidarität mit den USAUnited States of America. Man verließ sich daher darauf, dass Washingtons Truppen die entscheidenden militärischen Fähigkeiten zur Verfügung stellten. Die Kontingente der Bundeswehr waren hingegen für die Einsatzbedingungen in Afghanistan jahrelang tendenziell mangelhaft ausgerüstet.
Die Bemühungen in Sachen State-Building litten darunter, dass kein koordiniertes Vorgehen aller deutschen Beteiligten zustande kam. Neben dem BMVgBundesministerium der Verteidigung waren das Auswärtige Amt (AAAuswärtiges Amt), das Bundesministerium des Innern und das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZBundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) im Einsatz vertreten. Es gab keine Institution, die auf Zusammenarbeit aller Häuser hinwirkte. „Im Gegenteil“, so berichten die vom Autor  Befragten, „hätten die Vertreter des Auswärtigen Amtes und des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung …auf größtmöglichen Abstand zum Militär Wert gelegt“. Vergleichbar stellte sich die Lage im Hinblick auf den Einsatz als Ganzes dar, d.h. jede truppenstellende Nation legte in ihrem örtlichen Zuständigkeitsbereich die Einsatzregeln so aus, wie sie es für zweckmäßig hielt. Auf große Schwierigkeiten stieß auch die von der Bundeswehr durchgeführte Ausbildung der neuen afghanischen Streitkräfte. Vielfach war bei den Auszubildenden mangelnde Motivation festzustellen. „Vermittelte Ausbildungsinhalte wurden nicht umgesetzt“. Es gelang größtenteils nicht, den Auszubildenden die Notwendigkeit der Auswahl und Beförderung von Personal nach Eignung, Befähigung und Leistung einsichtig zu machen. Bestimmend blieben in diesem Bereich stattdessen die traditionell verankerten Grundsätze der Bestechlichkeit und der Vetternwirtschaft. Der Rechtsrahmen des Einsatzes sah keine Erfolgskontrolle vor. In Kabul konnte man sich darauf verlassen, dass die Mittel seitens der internationalen Geldgeber reichlich flossen, auch wenn die erwünschten und angestrebten Fortschritte nicht hinreichend erkennbar waren. Zitat: „Insofern konnte sich die afghanische Regierung passiv verhalten, die Unterstützung annehmen und die Geldströme im eigenen Interesse lenken“.
Neben der Lage „on the ground“ betrachtet der Autor in seiner Arbeit auch die Probleme im politischen Betrieb in Berlin. So führt er aus, dass viele im Rahmen dieser Studie Befragte bezweifeln, dass die militärische Expertise ausreichend beachtet wurde. Die Federführung in sicherheitspolitischen Fragen lag beim Auswärtigen Amt. Der Generalinspekteur konnte nur Empfehlungen aussprechen, die das Auswärtige Amt nicht immer aufgriff. Oft entstand der Eindruck, die Bundesregierung betrachte den Einsatz eher unter PR- als unter militärischen Gesichtspunkten. Lange Zeit strebte die Bundesregierung danach, den Eindruck zu erwecken, „es handele sich um einen primär defensiven, unterstützenden und deshalb risikoarmen Einsatz“ , was zunehmend schwieriger zu vermitteln war – insbesondere auch angesichts der Zahl Gefallener und Verwundeter in diesem Einsatz. In ihren jährlichen Fortschrittsberichten zur Lage in Afghanistan bediente sich die Bundesregierung häufig einer selektiven Wahrnehmung. Unerfreuliche Entwicklungen wurden eher ausgeblendet und weniger thematisiert. Scheinbar erfreuliche Entwicklungen wurden als nachhaltig dargestellt, auch wenn verfügbare Informationen darauf hindeuteten, dass sie eben genau das nicht waren. Bartscher spricht hier von Kommunikation, die „teilweise gegen den Grundsatz der Wahrhaftigkeit (verstieß), was als Politikversagen interpretiert werden kann“.
Der Bundestag erneuerte jährlich das Einsatzmandat. Der Autor zeigt in detaillierter Nachverfolgung der Debatten auf, dass viele Abgeordnete durchaus Schwachstellen des Einsatzes sahen und Verbesserungsvorschläge machten. Das Parlamentsbeteiligungsgesetz sieht jedoch keine Änderungen an der von der Bundesregierung eingebrachten Vorlage vor. Der Bundestag kann ihr nur zustimmen oder sie ablehnen. So stimmte alle Jahre wieder eine große Mehrheit zu. Es entwickelte sich aber – nicht zuletzt aufgrund der erwähnten Kommunikationsstrategie der Bundesregierung – außerhalb des Parlaments keine echte Debatte über die Rolle der Bundeswehr in Afghanistan. „Die Gesellschaft nahm die Entscheidung lediglich zur Kenntnis“.   
Zur Verbesserung der Erfolgsaussichten möglicher künftiger vergleichbarer Auslandseinsätze leitet Bartscher aus den afghanischen Erfahrungen eine Reihe von Ratschlägen ab. Zunächst ist vor Beginn eines solchen Einsatzes die Lage im Einsatzland und den Nachbarländern auf Basis wissenschaftlicher, diplomatischer und geheimdienstlicher Erkenntnisse vollständig und sorgfältig zu analysieren. Im Fall Afghanistans geschah das aus Bartschers Sicht nicht. Die große Mehrheit der von ihm Befragten gab an, die im Land vorgefundene Lage sei deutlich schlechter gewesen als angenommen. Dabei spielte die mangelnde Berücksichtigung des Nachbarlandes Pakistan eine große Rolle, weil die dortigen Versorgungs- und Rückzugsräume der Taliban für deren Erfolg entscheidend waren. 
Dringend empfohlen wird von Bartscher zudem die Errichtung eines „nationalen Führungselements“, das im Einsatzland ressortübergreifend „Koordinationsverantwortung und Weisungskompetenz“ für alle dort engagierten deutschen Dienststellen ausübt . Darüber hinaus ist ein vergleichbares Organ wünschenswert, das die Anstrengungen aller am Einsatz beteiligten Staaten und internationalen Organisationen harmonisiert, führt Bartscher aus. Auch sollten Zahlungen an die Regierung des betreffenden Landes an explizit formulierte Fortschrittsziele gebunden werden, deren Erreichen sich anhand definierter Kriterien überprüfen lassen sollte.     
Im Sinne des Prinzips Parlamentsarmee empfiehlt der Autor ferner eine Erweiterung der Mitspracherechte des Bundestags. Die Abgeordneten sollten Mandats-Vorlagen der Regierung bei Bedarf mit Mehrheit abändern und nicht nur abnicken oder ablehnen können. Nicht zuletzt plädiert Bartscher für eine regierungsamtliche Kommunikation, die die Öffentlichkeit auf der Basis der verfügbaren Informationen umfassend und verlässlich über Chancen und Risiken eines Auslandseinsatzes informiert.

Das war Angelesen das Buchjournal des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr, heute zum Werk von Michael Bartscher, „State-Building. Die Rolle von Streitkräften am Beispiel der Bundeswehr in Afghanistan“.